对食用农产品经营者如何处罚才能做到“过罚相当”?

2022年9月修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》(以下称“新农安法”)第五条规定“国务院农业农村主管部门、市场监督管理部门和规定的职责,对农产品质量安全实施监督管理。” 第六十条又规定“县级以上地方人民政府市场监督管理部门和《中华人民共和国食品安全法》等法律、法规的规定,对农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的生产经营活动进行监督检查。”据此,市场监管部门仍然是新农安法的执法机关,对食用农产品的质量安全监管,应当同时适用新农安法,并做好与食品安全法执法的顺畅衔接。

新农安法实施后,市场监管部门应当摒弃单纯适用食品安全法对食用农产品实施监管的思路和做法,必须综合应用“两法”以及配套的行政法规、部门规章和地方法规、地方政府规章,以切实保障食品安全,维护自身的公正执法形象。

第一,新农安法第五十三条第一款规定“开展农产品质量安全监督检查,有权采取下列措施:…”,未加主语或者限制词“农业农村主管部门”,意味着“有权采取下列措施”的主体,并不限于农业农村主管部门。对照旧农安法第三十九条“县级以上人民政府农业行政主管部门在农产品质量安全监督检查中,…;对经检测不符合农产品质量安全标准的农产品,有权查封、扣押。”明确实施主体是“县级以上人民政府农业行政主管部门”,因而新法有意删除旧法实施主体,目的就在于留出其他部门实施监管措施的空间。第二,按照新农安法第五条和第六十条的规定,市场监管部门“依照本法”等对农产品质量安全实施“监督管理”和“监督检查”,而查封、扣押等措施,则是监督管理或者监督检查的方法和手段之一。第三,新农安法第六十四条规定“县级以上地方人民政府农业农村、市场监督管理等部门在履行农产品质量安全监督管理职责过程中,违法实施检查、强制等执法措施,…”也更进一步证明,市场监管部门有权依照新农安法实施查封、扣押在内的执法措施。按照行政权力制约原则,对行政职权运行的规制,反证行政职权的存在。因而市场监管部门在食用农产品监管执法中,完全有权适用新农安法第五十三条,对销售问题食用农产品所涉及的产品等采取包括查封、扣押在内的行政措施。

鉴于市场监管部门与农业农村主管部门职能的不同,并非新农安法第五十三条所列行政措施市场监管部门都可适用实施,其中第七项“收缴伪造的农产品质量标志”以及属于农产品生产环节的事项,不属于市场监管部门可以采取的行政措施范围,即需要顾及新农安法第五条所指的在“规定的职责”范围内行使职权的规定。

食品安全法第一百一十条也规定了市场监管部门相应的查封、扣押等行政措施职权,但两者之间还是有明显的差异,且力度和范围不如新农安法。市场监管部门在执行中,对食用农产品监管,尽可能适用新农安法五十三条,而不是食品安全法第一百一十条。食用农产品毕竟与可直接入口的食品存在差别,食用农产品本质上仍然属于农产品,很多事项食品安全法规定没有新农安法那样“贴切”,所以只有新农安法没有规定的,才适用食品安全法,而不是反过来片面强调自己是“食品监督管理部门”,而偏重适用食品安全法。

新农安法第五十条规定,采用快速检测方法的“抽查检测结果确定有关农产品不符合农产品质量安全标准的,可以作为行政处罚的证据。”这个规定对市场监管部门而言也是一样的。

从市场监管部门新农安法执行机关的角度,新农安法第五十条快速检测规定,同样及于其食用农产品监督管理的执法活动。一是食品安全法第一百一十二条与农产品质量安全法的快速检测规定具有一致性,也是食品安全法有意与农产品质量法衔接的部分,故新农安法快速检测规定与食品安全法的快速检测规定不应有差别。二是快速检测方法,农业农村主管部门与市场监管部门是相同的。新农安法第五十条明确“采用国务院农业农村主管部门会同国务院市场监督管理等部门认定的快速检测方法”的检测结果,“可以作为行政处罚的证据”。市场监管部门按照两部门共同认定的“快速检测方法”进行检测,其结果当然与农业农村主管部门的检测具有同等效力。

新农安法第五十条明确快速检测的实施主体是“县级以上地方人民政府农业农村主管部门”,并不含市场监管部门,故市场监管部门并不能直接适用,不能以此为依据来确定快速检测结果可以成为行政处罚的证据。但回过头来看,食品安全法本身就规定,市场监管部门依据食品安全法第一百一十二条规定采用快速检测方式“抽查检测结果确定”的,也能成为行政处罚的定案证据。按照2015年4月24日《全国人律委员会关于

食品快速检测结果不能作为行政处罚的证据,似乎在一些执法人员中形成概念定势,这个有相应的历史原因。2009年版《食品安全法实施条例》第五十条规定“对初步筛查结果表明可能不符合食品安全标准的食品,应当依照食品安全法第六十条第三款的规定进行检验。初步筛查结果不得作为执法依据。”这里的“初步筛选”就是现在讲的快速检测。由袁杰、徐景和主编的《

前述法律委员会的报告载明“有些常委委员提出,快速检测是食品安全检验的重要方式之一,可以有效节约执法成本,采用快速检测方式进行抽检,有两种可能,一是结果确定。二是结果不够确定。对结果确定的,就可以作为行政处罚的依据。同时,这一规定除适用于食用农产品外,也应当适用于其他食品。”据此,法律委员会研究将原三审稿“采用快速检测方式对食品进行初步筛查的结果不作为行政处罚的依据;但是采用快速检测方式对食用农产品进行抽查检测,被抽查人对检测结果没有异议的除外。”修改为现行食品安全法第一百一十二条第二款“对抽查检测结果表明可能不符合食品安全标准的食品,应当依照本法第八十七条的规定进行检验。抽查检测结果确定有关食品不符合食品安全标准的,可以作为行政处罚的依据。”(见《

笔者理解,当时的全国人律委员会关于食品安全法审议稿修改的说明,属于对法律条文立法本意解释性质的,具有法律效力,并非学理解释,行政机关和人民法院都应当遵循。但从基层执法的角度,我们还是寄希望于市场监管总局按照立法本意对此予以明确,便于实务执法的操作,从而减少成本、提高效率,有效实施对食用农产品的质量安全监管。

另,市场监管部门对食用农产品实施抽检,应当同时遵循新农安法第五十一条的程序规定,而不单单是食品安全法。两者不一致的,应当优先适用新农安法,无论从“特别规定优于一般规定”还是“新的规定优于旧的规定”的法律适用原则而言,都是如此。比如新农安法第五十一条第三款规定“复检机构应当自收到复检样品之日起七个工作日内出具检测报告。”市场监管部门接受对食用农产品快速检测结果异议的复检申请,应当要求复检机构必须在七个工作日内出具检测报告。

此外,考虑食用农产品的保存期,市场监管部门对食用农产品的抽检,尽可能适用快速检测方式,抽检结果不合格的,即便当事人有异议,亦可采取停止销售,现场封存的方式进行处理。在与检测机构签订抽检合同时,也可以将七个工作日作为时间节点,从而避免出现过了较长时间才送检测报告的情形,不合理地去要求经营者进行所谓的“召回”。无论快速检测,还是普通抽。

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