十问食品安全标准

按照《中华人民共和国标准化法》的规定,“工业产品的品种、规格、质量、等级或者安全、卫生要求”应当制定标准。食品作为一种工业产品,应当有相应的质量、规格、等级的标准,用于指导企业生产;更应当具有安全、卫生的要求,以保障消费者健康。这其中包含食品质量和食品安全两个层次的内容,无论是食品质量标准还是食品安全标准,目前都统称为食品标准。

食品安全标准是对食品中各种影响消费者健康的危害因素进行控制的技术法规。《中华人民共和国食品安全法》规定了食品安全标准的范围,并对其定性为“强制执行的标准”,且“除食品安全标准外,不得制定其他食品强制性标准”。世界各国都对食品中影响健康的危害因素进行强制性要求,但大部分国家以法规的形式颁布。

由于历史原因,在食品行业既有质量标准,也有强制的食品卫生标准或食品安全标准。其中,过去由原卫生部颁布的食品卫生标准和《食品安全法》实施之后颁布的食品安全标准是以保障消费者健康为目的的食品标准;而其他与健康无关,涉及食品质量、等级、规格的标准是以规范行业生产为目的的食品标准。食品安全标准是食品生产经营者必须遵循的最低要求,是食品能够合法生产、进人消费市场的门槛;其他非食品安全方面的食品标准是食品生产经营者自愿遵守的,可以为组织生产、提高产品品质提供指导,以增加产品的市场竞争力。

从字面上看,国际标准指的是国际组织和机构制定的标准,一般用于协调国际间对标准的执行和理解不一致的问题。国际标准可以是国际政府间组织制定的标准,也可以是国际非政府组织制定的标准。国际标准对于各国没有强制的法律效力,一般仅供各国参考,仅在特定的场合,需要协调国家之间的争端或纠纷时发挥作用。

在食品领域,存在众多制定国际标准的组织。如联合国粮农组织和世界卫生组织联合建立的政府间国际组织国际食品法典委员会(CAC)、国际作政府组织国际标准化组织(ISO)、国际乳品行业成立的非政府组织国际乳业联盟(IDF)、国际食品行业联合成立的政府组织国际食品制造商协会(ICGMA)等。

由于受到世界贸易组织(WTO)的认可,食品安全领域的国际标准一般指的是匡际食品法典委员会制定的国际食品法典标准,即 Codex标准,国际食品法典委员会是政府间国际组织,各国政府均参与 Codex标准的制定,WTO/SPS协定将国际食品法典委员会、世界动物卫生组织(OIE)和国际植物保护公约(IPPC)作为协调国际食品、动物产品和植物产品贸易的三个国际组织(俗称“三姐妹),其制定的国际标准可以作为各世贸成员在食品贸易争端时的仲裁标准。

国际食品法典标准是由国际食品法典委员会制定的国际公认的、统一的食品标准,包括所有向消费者销售的加工、半加工品或食品原料标准。由于保护消费者健康和确保食品贸易的公平进行是国际食品法典委员会的两大宗旨,因此法典标的制定在以科学为依据,确保品质量和安全的同时,也要充分考虑食品的国际贸易。从这个角度来说,国际食品法典标准实际上代表的是一个能够保护消费者健康的、各国协调一致的基本水平,并非代表最先进的标准水平。

尽管如此,国际食品法典委员会倡导的食品风险分析原则是各国公认的食品安全标准制定原则,广泛应用于世界各国的食品法规标准制定过程中。

法典标准具有非强制性的属性,各国政府有权根据本国的实际情况制定相应的法规标准,据2006年国际食品法典委员会成立40周年的评估报告显示、包括欧盟、日本、美国在内的许多发达国家和地区,在制定本国标准时采纳法典标准的比例(20%、30%)远低于发展中国家和地区(50%左右),但由于 WTO/SPS 协定规定、世贸组织成员不得在缺乏风险评估依据的情况下制定严于国际标准的食品安全标准,因此各国政府在制定严于法典标准的情况下、必须提供充分的科学依据,这也是各成员国越来越积极地参与法典标准工作的原因所在。

归纳起来,法典标准在科学性上的作用表现在两个方面:一是在貿易争端中作为衡量一种食品是否安全的客观依据;二是有助于发展中国家,特别是没有能力建立本国食品安全法规标准体系的极不发达国家逐步完善本国的食品安全管理。因此,单纯地将某一国家的食品标准数量或者质量指标与法典现行标准相比较,并不能全面反映出某一国家制定的食品安全标准的科学性。

绝大多数发达国家和地区对食品安全的管理均建立在完善的法律法规基础上,如欧盟在2000年发布了《食品安全白皮书》,建立了“从农场到餐桌的整个食品链安全的概念,从法律层面首先建立了欧盟食品安全的管理框架,在完善的法律框架之下再建立相应的法规。食品标准在很多发达国家是食品技术法现的一部分,如欧盟制定的各项品安全标准均以欧盟法规的形式出现,而美国的食品标准均纳入联邦法规中,加拿大的食品标准也是以食品法规的形式出现。

如前所述,各国制定本国品安全技术法规标准时,均充分应用食品安全风险分析原则,即以食品安全风险评估为科学础,考虑经济发展水平和食品生产经营特点,制定最适于本国的健康保护水平。

按照我国《食品安全法》,我国食品标准可分为强制性的食品安全标准和非强制的食品质量标准,大多数发达国家并未将食品安全标准和食品质量标准划分明显界限,很多国家的食品标准以“食品法典或“食品法规的形式出现,如澳大利亚和新西兰的“食品标准法典、加拿大的“食品药品法规”以韩国的“食品法典等。这是我国食品标准管理与发达国家最明显的不同。

我国食品安全标准的制定是运用我国监测数据和科学的评估方法,考虑到我国人群中特定危害的暴露情况,同时也参考了国际标准和部分发达国家的标准,经过我国食品安全国家标准审评委员会审评等严格的科学制定程序形成的。在标准制定的过程中,以科学监测结果和评估为依据,同时也考虑到标准执行性和操作性问题来对指标进行确定。中国作为发展中国家,在提高消费者的健康保护水平和促进国内食品工业发展及食品国际贸易之间需要加以杈衡,在确保不对消费者造成健康损害的前提下避免采用过严、过高而不切实际的标准。

以GB2760一2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》为例,标准中某些食品添加剂是我国特有的,仅在我国范围内允许使用;有些添加剂的最大使用量是严于发达国家的;另有部分在欧盟等发达成员允许使用的食品添加剂品种在我国并未批准使用。各国的标准指标没有水平高低之分,适合本国食品消费和健康保护水平的标准就是好的标准。简单地通过比较数量的多少、指标的高低来判定标准水平高低是常片面的。

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